Portal Orzeczeń Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 29 listopada 2012 r.

Sąd Apelacyjny w Rzeszowie Wydział I Cywilny w składzie:

Przewodniczący	SSA Andrzej Palacz
Sędziowie:	SA Grażyna Demko SA Dariusz Mazurek (spraw.)
Protokolant:	st.sekr.sądowy Cecylia Solecka

po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2012 r. na rozprawie

sprawy z powództwa R. G.

przeciwko Gminie K.

o zapłatę

na skutek apelacji obu stron

od wyroku Sądu Okręgowego w Krośnie

z dnia 16 kwietnia 2012 r., sygn. akt I C 596/08

U c h y l a zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi Okręgowemu w Krośnie, pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania apelacyjnego .

UZASADNIENIE

wyroku z dnia 29 listopada 2009r.

Powód R. G. domagał się zasądzenia od pozwanej Gminy K. odszkodowania wraz z należnymi odsetkami ustawowymi za szkodę jaką poniósł na skutek stwierdzenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 marca 1998r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej zezwolenia na budowę, rozbudowę i modernizację budynku gospodarczego z ubojnią na masarnię i ubojnię. Ponadto domagał się ustalenia odpowiedzialności pozwanego na przyszłość i zasadzenia od pozwanego na jego rzecz kosztów procesu.

Pozwana Gmina K. wnosiła o oddalenie powództwa i zasądzenie od powoda kosztów procesu.

Sąd Okręgowy w Krośnie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2012r. zasądził od pozwanej Gminy K. na rzecz powoda 1 346 616, 60 zł z odsetkami w wysokości ustawowej od dnia 16 kwietnia 2012r. i rozstrzygnął o kosztach procesu w tym wydatkach i opłatach sądowych.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że rozstrzygnął sprawę na podstawie następujących ustaleń faktycznych:

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 6 marca 1998r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił powodowi pozwolenia na modernizację, rozbudowę i adaptację budynku gospodarczego z ubojnią na masarnię z ubojnią oraz przebudowę istniejącej linii energetycznej. W wyniku rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K., Wojewoda (...) rozstrzygnięciem z dnia 15 maja 1998r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Po uzyskaniu zezwolenia na budowę powód przystąpił do rozbudowy i modernizacji budynków zlokalizowanych na działce ewidencyjnej nr (...) położonej w K.. W dniu 16 listopada 1997r. powód zaciągnął kredyt inwestycyjny w kwocie 200 000 zł z przeznaczeniem na finansowanie inwestycji. Prace budowlane powód prowadził zgodnie z uzyskanym zezwoleniem i spłacał kredyt zgodnie z harmonogramem. Powód spłacił łącznie kwotę 164 289 zł. Do spłaty pozostała mu kwota 38 293,90 zł.

Sąd Okręgowy ustalił, ze od kwietnia 2001r. toczy się z wniosku powoda postępowanie sądowe dotyczące ustanowienia służebności drogi koniecznej do nieruchomości na której powód zlokalizował inwestycję i prowadził działalność gospodarczą. Początkowo powód w ramach zabezpieczenia uzyskał tymczasowy dostęp do działki drogą o szerokości 3m.b. Jednak na skutek zmiany postanowienia o zabezpieczeniu wprowadzone zostało ograniczenie dojazdu pojazdami o masie nie przekraczającej 2 t. Postępowanie w sprawie o ustanowienie drogi koniecznej nie zostało prawomocnie zakończone.

Sąd ustalił, że do czasu gdy powodowi nie utrudniano dojazdu do nieruchomości powód uzyskiwał dochody z prowadzonej działalności gospodarczej z zakładu mięsnego zlokalizowanego na działce o aktualnym oznaczeniu nr 35. Począwszy od 2003r. nastąpił znaczny spadek przychodu i dochodu. W konsekwencji tego powód w 2004r. zawiesił działalność gospodarczą, a w 2009r. dokonał jej wyrejestrowania.

Na skutek wniosku powoda Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 lipca 2006r. stwierdził nieważność obu wymienionych wyżej decyzji wskazując, że wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa § 14 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, argumentując , że nieruchomość na której inwestor realizował uzyskane zezwolenie na budowę nie miała zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. w ocenie Sądu Okręgowego otworzyło powodowi do dochodzenia od pozwanej Gminy roszczeń odszkodowawczych. W ocenie tego Sądu rażące naruszenie prawa przez organ który wydał decyzję zezwalającą powodowi na przystąpienie do przebudowy i modernizacji obiektu, w którym zlokalizował swoją działalność było przyczyną tego, że powód został zmuszony do zamknięcia zakładu na skutek uniemożliwienia dojazdu i braku dostępu nieruchomości do drogi publicznej. Jako podstawę odpowiedzialności pozwanego Sąd Okręgowy wskazał przepis art. 417 k.c. Szkoda powiązaną przyczynowo skutkowo z wydaniem nieważnej decyzji była w ocenie Sądu był majątek firmy w postaci budynków i urządzeń które powód przebudował, których wartość w oparciu o opinię biegłego została ustalona na 732 036,17 zł. Ponadto na szkodę powoda składają się w ocenie Sądu zobowiązania powoda z kredytów inwestycyjnego oraz przeznaczonego na modernizację zakładu i koniecznych do jego funkcjonowania.

Zatem na kwotę odszkodowania należnego powodowi w ocenie Sądu składa się kwota 1 346 616, 60 zł z odsetkami od daty wyrokowania w której nastąpiło ustalenie wysokości szkody według stanu rzeczy istniejącego w tej dacie.

Sąd Okręgowy ocenił, że dalej idące żądania, wskazujące jako szkodę również zobowiązania powoda z innych niż wskazane tytułów, są nieuzasadnione.

Sąd ocenił jako nieuzasadniony zarzut pozwanego dotyczący przedawnienia roszczeń powoda oraz o przyczynieniu się powoda do powstania szkody i zwiększenia szkody.

Wyrok Sądu Okręgowego zaskarżyły apelacja obie strony.

Powód zaskarżając wyrok w części oddalającej powództwo (punkt II) i zasądzającej koszty procesu na rzecz pozwanego (punkt V) zarzucił naruszenie przepisów postępowania art., 328 § 2 k.p.c. poprzez zaniechanie wskazania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, które powoduje, że wyrok nie poddaje się kontroli.

Ponadto zarzucił zaskarżonemu wyrokowi dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego przez:

1)  – błędne ustalenie, że pomiędzy wydaniem nieważnej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 marca 1998r. a szkodą w postaci utraconych przez powoda korzyści nie istnieje związek przyczynowy;

2)  – błędne i niekonsekwentne ustalenie, że pozwany z jednej strony ponosi odpowiedzialność za zobowiązania powoda z tytułu zaciągniętego kredytu inwestycyjnego w Banku (...) zaciągniętego już po ujawnieniu faktu braku dostępu do drogi publicznej nieruchomości na której zlokalizował swoja działalność, nie ponosi jednak odpowiedzialności za szkodę w postaci zobowiązań na rzecz kontrahentów, powstałych po ograniczeniu zabezpieczenia dojazdu do nieruchomości na której znajdował się zakład.

Powód zarzucił też zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego w postaci art. 361 w związku z art. 417 § 2 k.c. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie na skutek oceny, że pozwany nie może odpowiadać za wszystkie skutki i następstwa związane z zaprzestaniem prowadzenia działalności gospodarczej przez powoda rozumiane jako straty materialne i utracone korzyści w sytuacji gdy analiza stanu faktycznego prowadzi do wniosku, że pomiędzy wydaniem nieważnej decyzji, a szkodą doznana przez powoda zachodzi związek przyczynowy.

W konkluzji apelacji powód domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie zmiany zaskarżonego wyroku w punkcie I poprzez zasądzenie kwoty 7 992 155,72 zł wraz z odsetkami ustawowymi i kosztami procesu oraz zasadzenia kosztów postępowania apelacyjnego.

W uzasadnieniu apelacji powód argumentował, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera oceny zgromadzonego materiału dowodowego ani wskazania przez Sąd na jakich dowodach oparł swoje ustalenia. W ocenie apelującego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera również wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Apelujący przytoczył tez argumenty na potwierdzenie stanowiska zajętego w sprawie, że szkoda powoda w postaci utraconych korzyści pozostaje w związku przyczynowym z wydaniem nieważnej decyzji.

Pozwany Gmina K. zaskarżając wyrok w części uwzględniającej powództwo i rozstrzygającej o kosztach procesu zarzucił temu wyrokowi

naruszenie prawa materialnego w zakresie:

a)  – art. 417 § 1 k.c. poprzez przyjęcie, że pozwany wyrządził szkodę przez niezgodne z prawem działanie;

b)  – art. 361 § 1 k.c. przez przyjęcie, że pomiędzy decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 3 marca 1998r. a powstaniem szkody istniał adekwatny związek przyczynowy;

c)  Art. 442 ¹ § 1 k.c. poprzez przyjęcie, że nie nastąpiło przedawnienie roszczenia;

Następnie pozwany zarzucił zaskarżonemu wyrokowi sprzeczność istotnych ustaleń Sądu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym poprzez przyjęcie, że:

a)  – wystąpiła szkoda;

b)  Zdarzeniem wyrządzającym szkodę było wydanie decyzji przez Prezydenta Miasta K. z dnia 3 marca 1998r.;

Wskazując na powyższe pozwany domagał się zmiany zaskarżonego wyroku i oddalenia powództwa oraz zasądzenia od powoda na rzecz pozwanego kosztów procesu za obie instancje, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Pozwany argumentował, że zachowanie powoda miało znaczenie dla powstania szkody i jej wysokości. Podnosił, że kredyt inwestycyjny został powodowi przyznany jeszcze przed wydaniem decyzji udzielającej zezwolenia na budowę, a kredyt udzielony na modernizację zakładu powód uzyskał w październiku 2003r. wiedząc, że zgodnie z treścią zmienionego postanowienia w przedmiocie zabezpieczania w sprawie o drogę konieczną ograniczono możliwość dojazdu do nieruchomości powoda pojazdom o masie powyżej 2t.

Pozwany podnosił, że zdarzeniem które zmusiło powoda do zamknięcia zakładu było zachowanie właścicieli sąsiednich nieruchomości, którzy uniemożliwili dojazd do nieruchomości powoda pojazdom kontrahentów powoda. W ocenie apelującego pomiędzy zaprzestaniem obsługiwania przez powoda spłaty zaciągniętych kredytów a wydaniem nieważnej decyzji przez Prezydenta Miasta K. ni zachodzi normalny związek przyczynowy.

Pozwany wywodził, że przepisy o przedawnieniu roszczeń z czynów niedozwolonych mają szczególny charakter w stosunku do art. 120 k.c., który nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Dlatego w ocenie pozwanego roszczenie powoda uległo przedawnieniu po upływie terminu wynikającego z art. 442 ¹ § 1 k.c. liczonego od dnia w którym decyzja Prezydenta Miasta stała się ostateczna.

W odpowiedzi na apelacje pozwanego powód domagał się oddalenia apelacji pozwanego i zasądzenia od pozwanego kosztów postępowania apelacyjnego.

Sąd Apelacyjny w Rzeszowie rozpoznając apelację powodów i pozwanego zważył, co następuje:

Przede wszystkim Sąd Apelacyjny, niezależnie od zawartych w apelacjach stron zarzutów, zauważa, że zaskarżone rozstrzygnięcie opiera się o nieprawidłowo zastosowany przepis prawa materialnego. Okoliczność tę należało wziąć pod uwagę w granicach apelacji i podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego zawartego w apelacji pozwanego. (art. 378 § 1 zd.1 i § 2 k.p.c.)

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Okręgowy jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał przepis art. 417 § 2 k.c. Przepis ten odnosi się do szkód wyrządzonych na skutek działań należących do t.z.w. imperium organów państwa i uczestniczących w sprawowaniu władzy jednostek samorządu terytorialnego. Jednak w obecnie obowiązującym stanie prawnym odpowiedzialność odszkodowawcza za niezgodne z prawem decyzje władcze wynika i opiera się o zasady ustalone w art. 417 ¹ § 2 k.c. Zarówno art. 417 § 2 jaki i 417 ¹ § 2 k.c. wprowadzone zostały do porządku prawnego ustawą z dnia 17 czerwca 2004r. ( Dz.U. Nr. 162, poz. 1692) i weszły w życie 1 września 2004r.

Nie budziło wątpliwości stron jak i sądów rozpoznających sprawę, że faktyczną podstawę rozstrzygnięcia stanowiło wydanie przez Prezydenta Miasta K. decyzji z dnia 6 marca 1998r., co do której Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność na podstawie 15 § 1i 2 w związku z art. 157 § 1 i 2 oraz 158 § 1 k.p.a. .

Konieczna zatem była ocena czy aktualnie obowiązujące przepisy stanowiące o odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez władzę publiczną mają zastosowanie w sytuacji gdy źródłem szkody jest nieważna decyzji wydanej przed uzyskaniem mocy obowiązującej art. 417 § 2 i 417 ¹ § 2 k.c.

Odpowiedzi na to pytanie należało poszukiwać w treści art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, zawierającego przepisy międzyczasowe. Z uwagi na trudności w interpretacji tych przepisów zagadnienie to było przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego, który uchwałą pełnego składu Izby Cywilnej z dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10 (dotychczas niepublikowaną) wyjaśnił, że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a.

Podobne zapatrywanie wyraził Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 czerwca 2011r. w sprawie sygn. akt III CSK 30/10, gdzie poddał analizie zakres obowiązywania art. 417 ¹ § 2 w związku z treścią art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692). Z analizy przeprowadzonej w uzasadnieniu wskazanego wyroku wynika, że czynem niedozwolonym objętym zakresem art. 5 cytowanej ustawy stanowiącym źródło zobowiązania jest pierwotna decyzja bezprawna, która wydana została przed wydaniem ustawy.

Zacytowane wyżej poglądy podziela w całości Sąd Apelacyjny, zauważając również, że zasada, że prawo nie działa wstecz stanowi fundament demokratycznego państwa prawnego. Sąd Okręgowy stosując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 417 § 2 k.c. nie zastosował się do wskazanych wymagań, przez co doszło do naruszenia prawa materialnego we wskazanym zakresie.

Powołane wyżej przez Sąd Apelacyjny orzecznictwo Sądu Najwyższego potwierdziło, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 160 k.p.a. .

Przepis art. 160 k.p.a. został jednakże uchylony z dniem 1 września 2004 r. przez art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692). Jednak jak to wynika z cytowanych orzeczeń Sądu Najwyższego zachował ograniczoną skuteczność i stanowi podstawę roszczeń odszkodowawczych za wydanie nieważnych decyzji, które stały się ostateczne przed dniem 1 września 2004r.

Przed dniem 1 września 2004r. regulacja prawna zawarta w art. 160 k.p.a. - jak to powszechnie przyjmowane było w okresie obowiązywania tego przepisu - stanowiła samodzielną i wyłączną podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej za szkody spowodowane wydaniem nieważnej decyzji i stwierdzeniem jej nieważności ( wyrok Sądu Najwyższego z 16 września 1985r. sygn. akt IV CR 290/85, OSPiKA 1986, Nr 2 poz. 30, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 1989r. sygn. akt III CZP 58/88, OSNCP 1989, Nr 9, poz. 129.). Hipoteza przepisu obejmowała również szkody spowodowane wydaniem decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a., co do których nie podjęto orzeczenia o nieważności ze względu na upływ terminu lub na nieodwracalne skutki prawne (art. 160 § 4 k.p.a.). Odszkodowanie na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. służyło początkowo jedynie za szkodę rzeczywistą ( damnum emergens) z uwagi na wyraźne stwierdzenie art. 160 § 1 k.p.a. w zw. z art. 361 § 2 k.c.

Wyrokiem z dnia 23 września 2003 r., K 20/02, Dz. U. Nr 170, poz. 1660, Trybunał Konstytucyjny stwierdził jednakże, że art. 160 § 1 k.p.a. w części ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej do rzeczywistej szkody jest niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji. Jednocześnie wskazał, że znajduje to zastosowanie do szkód powstałych od dnia 17 października 1997 r., tj. od daty wejścia w życie Konstytucji. .

Odszkodowanie na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. przysługiwało od organu, który wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a., chyba że winę można było przypisać innej stronie postępowania. Odpowiedzialność odszkodowawczą ponosił zatem organ administracji rządowej lub organ administracji samorządowej, jak też organ innej jednostki organizacyjnej (państwowej lub społecznej) podejmujący decyzję w ramach wykonywania funkcji zleconych.

Okolicznością uwalniającą właściwy organ administracji od odpowiedzialności za szkodę była wina stron postępowania. Winę za wydanie decyzji dotkniętej nieważnością mogła ponosić strona poszkodowana albo inna strona postępowania. W tym ostatnim przypadku roszczenie należało kierować do strony winnej powstania tych okoliczności, przy czym zgodnie z art. 160 § 4 k.p.a. można było dochodzić go na drodze sądowej (w postępowaniu cywilnym). Jeżeli jednak roszczenie o odszkodowanie zostało wniesione do organu administracji, to wymagało ono rozpatrzenia w trybie art. 160 § 3-5 k.p.a., a organ zobowiązany do zrekompensowania szkody uwalniał się od tego obowiązku dopiero po udowodnieniu winy stron postępowania (J. Kremis, Odpowiedzia . W razie udowodnienia winy strony poszkodowanej brak było podstaw do rekompensowania szkody. Wyłączna wina poszkodowanego lub innej strony wyłączała odpowiedzialność Skarbu Państwa czy jednostki samorządowej oraz uzasadniała odmowę przyznania odszkodowania.

Sąd Okręgowy uwzględniając częściowo powództwo o odszkodowanie nie rozważał zasadności zgłoszenia przez powoda żądania w aspekcie omówionych wyżej zasad, które zgodnie z art. 160 § 1, 2, 3, 4, 5, 6 k.p.a. decydowały o przesłankach odpowiedzialności odszkodowawczej i zasadach ubiegania się o odszkodowanie.

Konsekwencją takiej oceny jest stwierdzenie przez Sąd Apelacyjny, że nie została rozpoznana istota sprawy co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 386 § 4 k.p.c.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji kierując się przypomnianymi przez Sąd Apelacyjny zasadami obowiązującymi przy dochodzeniu roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 160 k.p.a powinien w pierwszej kolejności rozważyć w kwestię dopuszczalności drogi sądowej ( art. 160 § 4 i 5 k.p.a.). W dalszej kolejności winien rozważyć, w świetle okoliczności podniesionych przez pozwanego, czy nie zachodzi podstawa do ustalenia wyłącznej winy za spowodowanie szkody przez poszkodowanego ( art. 160 § 1 k.p.a.) lub innego uczestnika postępowania ( art. 160 § 3 k.p.a.) . W rozstrzyganiu tej kwestii pomocne byłoby w ocenie Sądu Apelacyjnego zapoznanie się z aktami postępowania administracyjnego, o ile takie są jeszcze dostępne.

Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy Sąd I instancji będzie miał również na uwadze, że wydając decyzję z dnia 6 marca 1998r. Prezydent Miasta K. działał w ramach zadań i kompetencji z zakresu administracji rządowej, które na podstawie porozumienia z dnia 29 lipca 1994r. zawartego pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w K. a Zarządem Miasta K. w sprawie przejęcia do prowadzenia niektórych zadań z zakresu rządowej administracji ogólnej ( Dz.Urz. Woj. K. Nr. 18 z 1995r. poz. 143 i Dz. Urz. Woj. (...) Nr 21 z 1995r. poz. 162), przeszły do kompetencji i zadań samorządu terytorialnego. Wynikało to z tego, że w ówczesnym stanie prawnym sprawy z zakresu ustawy prawo budowlane, w tym udzielanie pozwolenia na budowę należało do zadań i kompetencji z zakresu administracji rządowej, które na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym(t.j. Dz.U. 1996, Nr 13, poz. 74) mogły być przekazane jednostkom samorządowym, na podstawie porozumienia pomiędzy organem administracji państwowej a jednostkami samorządu terytorialnego.

Charakter takiego porozumienia dotychczas budził spory. Według niektórych poglądów możliwa jest ocena powstałego na podstawie zawartego porozumienia stosunku prawnego na podstawie przepisów prawa cywilnego, jako stosunku zbliżonego do stosunku zlecenia ( vide wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 sierpnia 2006r. sygn. akt V CK 8/06 LEX nr 1102559). Powyższy pogląd należy jednak ocenić jako odosobniony. Większość przedstawicieli doktryny jak również sądownictwo administracyjne opowiada się za poglądem zgodnie z którym:

„Porozumienie o którym mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest umową prawa cywilnego, w szczególności nie jest umową zbliżoną do umowy o świadczenie usług ani umową zlecenia. Porozumienie to nie rodzi praw i obowiązków o charakterze cywilnym, jego istotą jest przekazanie kompetencji (właściwości) do wykonywania zadań publicznych, które mocą ustaw są zastrzeżone dla właściwości konkretnego organu administracji publicznej” (komentarz pod redakcją Kazimierza Bandarzewskiego do ustawy o samorządzie gminnym, wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 grudnia 2010r. sygn. I SA/Ke 596/10).

Na tle obowiązującego obecnie przepisu art. 417 § 2 k.c. wyrażono pogląd, że podmiot zlecający ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu zleconych zadań na zasadzie ryzyka, jednak za działania jednostki wykonującej zlecone zadanie podmiot zlecający odpowiada jak za czyn własny (por. Z. Banaszczyk (w:) System..., s. 807; tenże, (w:) Kodeks..., s. 1253; A. Doliwa, Zobowiązania..., s. 114; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2009 r., IV SA/Wa 1965/2008, niepubl.). Ustawodawca na podmiot zlecający nałożył odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez podmiot, któremu zlecono wykonanie zadania z zakresu władzy publicznej – solidarnie z tym drugim podmiotem (art. 417 § 2 k.c.), zgodnie więc z ogólną regułą, wyrażoną w art. 441 § 1 k.c. (por. Z. Radwański, A. Olejniczak, Zobowiązania..., s. 213, 214; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2009 r., IV SA/Wa 1965/2008, niepubl.). W konsekwencji roszczenie o naprawienie szkody może być kierowane do każdego tych podmiotów.

Jednak w dacie wydania dotkniętej nieważnością decyzji, przepisy sankcjonujące odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez władzę publiczną (jednostkę samorządu, Skarb Państw, osobę prawną wykonującą władzę publiczną), w tym solidarną odpowiedzialność wskazanych jednostek, nie obowiązywały.

Legitymacja bierna pozwanej Gminy w dotychczasowym postępowaniu nie była kwestionowana. Biorąc jednak pod uwagę wątpliwości interpretacyjne dotyczące charakteru porozumienia zawartego w trybie art. 8 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji powinien wyjaśnić również kwestię legitymacji Gminy, wskazując podstawy do ustalenia tej legitymacji.

Ze wskazanych względów na podstawie art. 386 § 4 k.p.c. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania apelacyjnego orzeczono na podstawie art. 108 § 2 k.p.c.